«Эксперт» №43 (727)/1 ноября 2010

Пенсионная реформа, Экономика и финансы, Пенсионная система

Все сначала

Максим Рубченко, редактор отдела экономики журнала «Эксперт»

Российская пенсионная система опять нуждается в кардинальном реформировании. Либеральные рецепты приватизации пенсионных накоплений продемонстрировали полную несостоятельность

В России вновь разворачивается широкомасштабная дискуссия о пенсиях. Катализатором всплеска эмоций вокруг этой темы стала утечка в СМИ доклада Минздравсоцразвития, посвященного перспективам отечественной пенсионной системы. Основная идея, представленная в документе (в интерпретации этих же СМИ), — принудительная приватизация накопительной части пенсионных сбережений россиян. Представители министерства в лице главы ведомства Татьяны Голиковой и замминистра Юрия Воронина поспешили выступить с заявлением, что «никакой ликвидации накопительной компоненты министерство не предлагает», пенсии в ближайшие три года продолжат расти и увеличатся на 30,4%, при этом дефицит Пенсионного фонда будет стабильно сокращаться, так что поводов для волнений нет. Но тут в игру включился министр финансов Алексей Кудрин, заявивший на заседании Госсовета 25 октября, что на самом деле все плохо: сейчас дефицит пенсионной системы составляет 1,116 трлн рублей, в следующем году он немножко снизится, но уже в 2013 году вернется на сегодняшний уровень — 1,1 трлн. То есть повышение ЕСН (который теперь стал страховыми сборами) с 24 до 36%, серьезно ухудшающее финансовое положение предприятий с высокой долей зарплаты в издержках (в первую очередь компаний «новой экономики»), окупится лишь кратковременным и незначительным снижением дефицита пенсионного фонда. «Меры, которые правительство принимает для сокращения дыры в пенсионной системе, помогут лишь временно», — признался Кудрин. Учитывая недавнее заявление министра финансов о возможности повышения в России пенсионного возраста и разнобой в оценках Минздрава и Минфина, граждане заподозрили, что власти готовят им очередное кидалово. Только непонятно, кто, кого и зачем собирается кинуть: то ли Пенсионный фонд — будущих пенсионеров, то ли Минсоцздрав — работодателей, то ли, как обычно, Министерство финансов — всех остальных ради возвращения к бездефицитному бюджету. Попробуем разобраться.

Антилибералы из Минздрава

Упоминавшийся доклад Минздравсоцразвития «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы РФ с учетом влияния мирового финансового кризиса», как отмечается в документе, является «первым этапом объемной работы по разработке Программы долгосрочного развития пенсионной системы РФ до 2050 года». Следует сразу отметить — этот «первый этап» оказался удачным, столь глубокого и всестороннего анализа пенсионных проблем наши чиновники до сих пор не представляли.

Значительная часть документа посвящена критике уже состоявшейся пенсионной реформы. Авторы документа, в частности, указывают, что разделение пенсионных взносов на страховую и накопительную части стало следствием бездумного следования рекомендациям Всемирного банка, опубликовавшего в 1994 году доклад «Как предотвратить кризис старости: политика, направленная на защиту стариков и содействие экономическому росту». Основная идея доклада сводилась к тому, что единственным эффективным средством нейтрализации негативных последствий старения населения является приватизация государственных пенсионных систем. Правившие в те годы в России либералы-западники принялись претворять в жизнь идеи Всемирного банка (как они их понимали) с неменьшим рвением, чем в свое время Ленин реализовывал идеи Маркса (как он их понимал). В результате мы получили то, что имеем: симбиоз страхового и накопительного пенсионного обеспечения. А уже после того, как мы это счастье обрели, начали выясняться побочные эффекты новации. В частности, «вдруг» выяснилось, что накопительные пенсионные системы сталкиваются с дополнительными рисками, не присущими распределительным системам, например рисками неумелого управления пенсионными накоплениями. «Кроме того, административные издержки накопительной пенсионной системы значительно выше, чем затраты по управлению распределительной системой, — отмечают авторы доклада. — В России компании, управляющие активами негосударственных пенсионных фондов (НПФ), имеют право взимать комиссионные в размере до 10% валового дохода. Кроме того, сами НПФ могут взимать комиссионные до 15% чистого дохода без учета комиссионных, выплачиваемых управляющим компаниям. Таким образом, если инвестиционный доход составляет, например, 10 тыс. рублей, то управляющая компания может получить тысячу рублей, а НПФ — 1350 рублей. Вместе взятые, они могут иметь комиссионные в размере 23,5%» [С.В. – вот почему «либералы», то есть воры, так бьются за накопительное страхование].

Кроме того, поскольку накопительная часть страхового взноса изымается из средств, обеспечивающих текущее финансирование пенсий, пенсионная система лишается значительной доли доходов, «которые во всех случаях компенсируются государством». В результате переход к новой пенсионной системе увеличивает государственные пенсионные расходы в краткосрочном и среднесрочном плане. С этим столкнулись все страны, решившие ввести у себя накопительные пенсионные системы, в том числе и Россия. У нас выпадающие по страховой части пенсионных накоплений средства до 2005 года компенсировались из постоянного источника: в соответствии с законом «Об обязательном пенсионном страховании», принятым в 2001 году, образовавшийся дефицит покрывался за счет превышения сумм поступлений ЕСН над текущими расходами на выплату пенсий. Но после снижения ставки ЕСН этот источник исчез и в пенсионной системе начал накапливаться дефицит. «Из всего этого следует заключение: приватизация не является решением финансовых проблем пенсионного обеспечения», — заключают аналитики Минздрава.

Авторы доклада также подчеркивают, что «подавляющее большинство развитых в социально-экономическом отношении государств — США, Франция, Германия, Италия, Испания и другие — до настоящего времени не приняли решения о введении обязательных накопительных компонентов в национальные пенсионные системы: системы пенсионного обеспечения в этих государствах организованы по распределительной модели, а пенсионные накопления формируются населением исключительно в добровольном формате».

Россия же, пожелавшая быть либеральнее всех, теперь вынуждена расхлебывать все традиционные издержки перехода к накопительной системе плюс несколько своих специфических проблем. Среди них авторы доклада отмечают, в частности, отсутствие гарантий сохранности пенсионных накоплений, недоверие граждан к негосударственным финансовым институтам, отсутствие у граждан права собственности на пенсионные накопления, низкую доходность пенсионных накоплений из-за ограниченности инструментов инвестирования. Однако одной из основных проблем остается низкий уровень доходов и заработков большинства россиян. «Статистическое распределение заработка отражает 80?процентную долю работающих, на которую приходится лишь половина общероссийского фонда заработной платы, в то время как на долю остальных 20% работников приходится вторая его половина, — отмечается в докладе. — По данным Росстата за 2009 год, 22% работников имеют заработок до 7 тыс. рублей, 23% — до 11 тыс. рублей, 36% — до 20 тыс. рублей. Эти работники объективно не обеспечены необходимыми средствами для текущего потребления и, соответственно, для формирования пенсионных накоплений. Те же, кто по уровню дохода может осуществлять пенсионные накопления, не имеют для этого мотивации».

Из всего сказанного в докладе Минздравсоцразвития делается логичный вывод, который очень не понравится либералам-западникам и представителям негосударственных пенсионных фондов: «Главный и единственный недостаток распределительного механизма пенсионного обеспечения — его незащищенность от демографического кризиса — не может быть устранен путем усиления накопительного механизма пенсионного обеспечения».

Что нам предложат

При всех указанных проблемах в системе пенсионного обеспечения Минздравсоцразвития тем не менее ставит задачу обеспечить каждому пенсию с коэффициентом замещения 40%. То есть ее размер должен быть не ниже 40% зарплаты гражданина. При этом авторы доклада справедливо констатируют, что задачи ликвидации дефицита пенсионного фонда и поддержания коэффициента замещения по сути взаимоисключающи, поскольку повышение коэффициента замещения неизбежно означает рост расходов, тогда как наиболее очевидным способом ликвидации дефицита является сокращение размеров пенсий (что ведет к уменьшению коэффициента замещения). И тут же подчеркивается, что решение одной из указанных проблем за счет усугубления другой неприемлемо. Мало того, в документе отмечается необходимость «исключить дальнейшее повышение ставки социальных взносов». Казалось бы, одновременное выполнение этих требований практически не оставляет Минздраву пространства для маневра. Но к чести аналитиков ведомства надо сказать, что они представили в своем докладе набор возможных решений.

В качестве первого и самого перспективного резерва пополнения пенсионной системы рассматривается ликвидация льгот по досрочному выходу на пенсию. Указывается, что подавляющее большинство предприятий с тяжелыми условиями труда — горные, металлургические, химические и т. п. — давно находится в частных руках, но компенсацию за тяжелые условия работникам выплачивают почему-то не владельцы компаний, а все налогоплательщики страны. К этому можно добавить известный факт, что все крупнейшие компании России сегодня принадлежат офшорам, а владельцы этих компаний основной доход получают не в виде зарплаты, с которой платятся социальные взносы, а в виде дивидендов, которые перечисляются в те самые офшоры, разумеется, без удержания социальных взносов.

Второй путь возможной стабилизации пенсионной системы авторы доклада обозначили как «использование внешних факторов» в двух возможных вариантах. Первый — покрытие дефицита пенсионной системы за счет трансфертов из федерального бюджета. «Это распространенный вариант действий в мировой практике, его применение связано с тем, что ни одна, даже самая развитая, пенсионная система не в состоянии самостоятельно справиться с демографическими проблемами, однако в этом случае не решается политическая проблема по недопущению роста дефицита бюджета Пенсионного фонда», — отмечается в докладе.

Второй сценарий использования «внешних факторов» — закрепление за Пенсионным фондом «еще одного самостоятельного доходного источника, помимо страховых взносов, который бы не был связан с увеличением нагрузки на фонд оплаты труда организаций». Сами авторы доклада в качестве примера называют часть НДС, однако, на наш взгляд, было бы логичнее таким дополнительным источником сделать акцизы на табак и алкоголь. Ведь потребление табака и алкоголя в России — один из важнейших демографических факторов, что прямо сказывается на благополучии Пенсионного фонда. Но важнее то, что эти акцизы имеют огромный потенциал повышения: вряд ли их увеличение на десятки процентов или даже в разы (особенно если речь идет о дорогих брендах) вызовет активное сопротивление широких масс населения. Кроме того, учитывая сказанное нами выше в отношении специфики владения российскими предприятиями, было бы разумно облагать пенсионным налогом дивиденды, перечисляемые в офшоры.

Но фоне этих предложений идеи о реформировании накопительной части пенсионных взносов (на чем почему-то сосредоточилось подавляющее большинство СМИ) выглядят мелкими техническими деталями. Тем не менее здесь аналитики Минздрава предлагают целых четыре возможных варианта действий — от переформатирования накопительного компонента пенсионной системы из обязательного (как сейчас) в добровольный до переноса обязанности уплаты этого компонента с работодателя на работника.

Весьма сдержанно аналитики Минздрава относятся лишь к тому варианту стабилизации пенсионной системы, к которому, похоже, склоняется Минфин, — к повышению пенсионного возраста. «Ни в одной из зарубежных стран реформа пенсионного возраста не рассматривается как экономический инструмент для финансовой стабилизации пенсионной системы, поскольку в социально-страховой модели, которая принята и в России, накопленные пенсионные обязательства могут только перераспределяться во времени, но не ликвидироваться». Другими словами, пенсии все равно придется выплатить, пусть попозже, но зато в большем размере.

Выход не там

С министром финансов Алексеем Кудриным нельзя не согласиться в том, что при нынешних демографических тенденциях все меры, предлагаемые сегодня для сокращения дефицита Пенсионного фонда, будь то новые налоговые отчисления, реформа накопительной части пенсий или перетряска негосударственных пенсионных фондов, могут дать лишь временный эффект. Единственной же реальной гарантией стабильности пенсионной системы может быть лишь постоянное появление в национальной экономике новых высокооплачиваемых рабочих мест. Об этом упоминают и аналитики Минздрава, отмечая, что рецепты Всемирного банка, в соответствии с которыми реформировалась наша пенсионная система, сегодня в мире признаны безнадежно устаревшими. Сейчас более правильной считается точка зрения лауреата Нобелевской премии Джозефа Стиглица и профессора Лондонской школы экономики Николаса Барра, показавших в своих исследованиях, что для решения проблем, связанных с демографическими изменениями, ключевым фактором выступает рост производства.

Другими словами, если правительство хочет стабилизировать пенсионную систему, оно должно срочно озаботиться расширением налогооблагаемой базы по социальным налогам, то есть инвестициями в национальную экономику с целью создания качественных рабочих мест. Правда, для этого придется кардинально изменить не только пенсионную систему, но и всю налогово-бюджетную политику российского правительства.